关于《重庆市城乡规划条例》实施情况的调研报告
垫江县人大城环委调研组
根据县人大常委会2018年工作安排，3月中旬，县人大城环委组成调研组先后到部分乡镇、部门，采取听汇报、查资料、实地察看、召开座谈会等方式，对我县贯彻实施《重庆市城乡规划条例》（以下简称“《条例》”）情况进行了调查研究，现将情况报告如下：
一、贯彻实施《条例》基本情况
《条例》自2017年3月1日施行以来，县政府紧紧围绕“一个建成、六个显著”的奋斗目标和“三地一心一城”建设任务，高度重视《条例》的贯彻实施，逐步构建规范、科学、高效的规划管理体系，进一步健全规划管理工作机制，规划的战略引领和实施保障能力明显增强，较好地发挥了规划在经济社会发展中的统筹和先导作用。
（一）《条例》宣传形式多样。县政府及相关部门把实施《条例》摆上突出位置，通过多种形式积极宣传普及《条例》，一是邀请市规划局总规划师到我县开展新版《条例》专题宣讲会。包括全体市管领导干部在内共500余人参加了会议，系统性的学习了《条例》。二是充分利用《条例》宣传日和“三月法律宣传月”等普法活动，在全县26个乡镇（街道）采取集中培训、自主学习等方式开展宣传活动。三是在县委党校举办乡镇（街道）领导干部专题培训班，各乡镇 （街道）分管领导、建管办主任及规划建设工作人员参加了培训，规划相关人员进一步明确《条例》要求。四是在中心城区、各乡（镇）、村中心场所发放宣传册，放置宣传展板，为《条例》的贯彻实施营造了良好的舆论氛围。
（二）组织体系不断健全。规划组织管理体系基本到位，规划委员会职能清晰、运转正常，做到凡是涉及规划调整、重大项目建设，基本能按法律要求和程序进行操作，城乡建设行为逐步纳入了规划法治轨道。
（三）管理职责不断明晰。一是强化规划制定职责。按照城乡规划的“制定、实施、监督三分开”原则及规划编制、行政许可服务、规划管理三个阶段，在县规划主管部门分别设置管理科室，划定管理职责。二是强化规划执行职责。依据《条例》规定逐步实现项目审批重心下移，县城规划区及30平方公里建设用地范围内农房审批转由街道办事处负责办理，乡（镇）辖区范围农房审批由乡（镇）人民政府办理。一年来街道办事处共办理农房审批89项，各乡（镇）人民政府共办理农房审批779项。三是强化规划监督检查职责。履行《条例》确定的监督检查职能，全面开展建设项目放线、验线、基础竣工核实、工程竣工核实等监督检查。全年共强制拆除县城规划区内、城郊结合部乱搭乱建新增违法建筑113件、违法建筑面积17200㎡，集中开展违法建筑整治397件、面积125250.4㎡。
（三）编制体系不断完善。一是推进总体规划编制。规划至2030年，垫江县全域常住人口72万人，城镇人口46.8万人、城镇化水平达65%，全域城镇建设用地46.8平方公里，其中县城区城市人口35万人、城市建设用地35平方公里，人均建设用地100平方米。“一区两翼三轴”的城镇空间布局逐步形成。二是统筹推进“多规合一”。编制完成《垫江县基础设施专项规划》《垫江县城美丽山水城市规划》等7项专项规划和《垫江县公路网布局规划》《垫江县城停车设施规划》等15项专业规划。统筹推进实现《城乡总体规划》《土地利用总体规划》《生态环保规划》和相关专业专项规划等59个规划“多规合一”，形成全域空间规划“一张图”，厘清各类空间规划的矛盾，重构空间规划秩序，初步实现“一张蓝图”管理格局。三是加强城市设计。积极探索构建“控规+城市设计”双控机制，制定《垫江县城市空间形态管理办法（试行）》，加强城市公共空间布局、建筑空间形态等空间管控。相继完成《工农路以西片区总体城市设计及明月大道沿线详细城市设计》《文化路片区城市更新规划暨详细城市设计》《东部新区空间管控总体设计》等重要片区的城市设计研究。四是统筹乡村振兴规划。实施乡村振兴战略，加强村域资源、产业人口及用地分析、村域空间功能布局、村公共服务设施和公用设施、集中居民点、集体建设用地规模、农房风貌控制等研究，编制完成县域行政村村规划71个，村域现状分析及指引260个，实现我县村域现状分析与规划指引规划编制全覆盖。以龙溪河生态产业带建设为契机，完成高安、长龙、高峰片区田园综合体概念性规划策划。五是加强历史文化建筑保护。完成中和堂诏书阁、保和寨2处全市第一批优秀历史建筑定点定位入库和紫线划定工作并开展挂牌保护，完成白家镇湖滨村、坪山镇新风村、大石豹山社区等3处历史文化名村申报工作，其中坪山镇新风村已评选为重庆市第一批历史文化名村。
（四）规划建设稳步推进。县政府及相关部门按照新型城镇化的要求，注重小城镇合理布局和结构优化，切实提高城市建设用地集约程度，逐步优化空间结构，经过近年来的发展建设，城市建设加快，形象明显提升。一是城镇空间布局不断优化。截止目前，我县城市建成区面积约17平方公里。完成棚户区改造609户、面积12.53万平方米。尚品今典、明悦天街等9个房地产开发项目实现销售面积31万平方米。建成文笔湖公园、青少年活动中心二期、县全民健身中心等各类公共配套设施。全面实施东部新区规划，建成三合大道、玉鼎大道，启动文笔大道、人民路东段、三合湖公园设计。二是大力推进公共服务设施规划建设。建成桂北小学、桂东小学等2所，完成牡丹湖小学、西湖小学前期工作。全力实施城市综合交通规划和综合管廊规划，全年建设城市道路6条12.78公里和综合管廊5条9.84公里。三是全力实施城市更新规划建设。开展县城桂溪河（牡丹湖-塔坝桥）主河道6.3公里的黑臭水体整治，完成清漂、清淤、垃圾清理、抢险工程施工、污水管网检查工作。实施白龙沟、盐井沟、中子沟、潭子沟等4条支沟排污管道建设、植被恢复等工程。精心开展老旧住宅小区增设电梯服务工作。四是有序推进城市绿地系统规划建设。完成桂溪河滨河公园下游段（八一桥至关门桥）景观提升工程和明月大道、东方大道、长安大道绿化工程。全面实施体育文化公园、北门转盘等城市节点绿化工程。
二、存在的主要问题
全县贯彻实施《条例》取得了初步成效，但也存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）对城乡规划重要性认识有待提高。调查中发现，一些干部群众对《条例》了解不够、认识不深。有些干部规划法制意识淡薄，常常以权代法，随意改变规划。尽管我县近年来编制了多个规划，但大多为“领导交办”的“被规划”，有的部门、乡（镇）、村缺乏主动性，大多未从深层次思考编制成果如何实施、如何管控、如何法定化，导致县规划主管部门组织编制的城乡规划落地率不高。
（二）编制成果与法定规划结合度不够。由于早期城市设计自身缺乏法定性地位，我县已结题的城市设计项目中，较多编制成果与控制性详细规划等法定规划结合度较差，城市风貌、建筑色彩、建筑风格、建筑形态等较多控制要素未被法定规划吸纳，城市设计与城市规划“两张皮”，城市建设与城市设计“两张皮”，较多建设项目色彩、形态缺乏控制。
（三）规划统筹整合工作亟需加强。部门之间缺乏协调，专业、专项规划与城乡总体规划之间未完全实现无缝对接，用地与功能的协调性、时序性还存在一定矛盾，有的专业、专项规划未纳入规划管理部门进行综合平衡，导致同一地块同时被多个部门“看中”的情况，规划难以落地。
（四）乡（镇）村规划实用性不强。我县乡（镇）村的规划从编制到管理，许多工作属于空白，规划编制粗放，为应对考核而编制规划，缺乏实地调查研究，“闭门造车”导致基础信息不完善，不了解村民的农耕文化习俗和生活耕作习惯，方案构思不合理，规划与实际不相符，缺乏群众基础，村规划与乡（镇）规划无法衔接，导致编制成果质量大打折扣，可操作性差，规划落地难。
（五）规划实施监管水平有待提升。一是规划监管体制存在缺陷。规划建设管理机构不健全，规划人才和技术力量不足，村镇规划管理相对滞后，规划执法力量薄弱。二是规划跟着项目走的情况时有发生。为了招商引资需要，服从个别项目建设，放松建设项目开工落地条件，出现先行招商，先卖地、再编制规划的现象。三是规划实施管控不到位，项目建设擅自改变规划现象时有发生。调研中发现，项目单位为追求利益最大化，实施规划建设中擅自改变功能、风貌、层高、密度进行开发建设。四是违法建设查处乏力。不按规划、批甲占乙、批少建多、超占面积、超楼层修建房屋的情况屡见不鲜。五是县城房屋交付使用后，乱搭乱建现象突出，造成严重的安全隐患。
三、工作建议
（一）加大《条例》宣传力度。采取多种形式开展学习和宣传，扩大宣传的深度和广度，努力提高全社会规划法律意识。一是充分发挥县委党校培训和中心组学习平台作用，加大城乡规划法律法规的教育培训，进一步增强广大干部特别是领导干部的法律意识和规划管理观念。二是利用报纸、网络、宣传标语、展板、发放宣传资料等方式，加强《条例》的宣传普及，不断提高城乡规划的透明度。三是结合普法工作，适时开展法制宣传进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动，扩大《条例》的知晓率。四是加大规划违法案件曝光力度，震慑规划违法行为，发挥警示教育作用。
（二）精心编制专业专项规划。总体规划需要对专项规划进行统筹和协调，行业主管部门与相关单位应精心组织编制专业、专项规划，确保各类专业、专项规划的科学性，补充专项规划缺项内容，完善规划编制体系。比如人民群众普遍关注的“停车难、入厕难”等问题日益凸显，应引起高度重视，县政府及有关部门要按照城市总体规划要求，统筹兼顾，超前谋划，以人为本，科学、合理编制或优化城区停车场、公厕等专业专项规划，加快推进规划实施工作，切实解决群众反映的热点、难点问题。
（三）加快推进“多规合一”。政府及相关部门应充分认识空间资源的有限性和综合平衡的重要性，加强部门配合衔接，专业规划中涉及规划用地和空间布局内容，都应经县规划主管部门进行综合平衡。重大专业、专项规划应先报县人大常委会审议，审议意见应一并进行综合平衡。县规划主管部门应建立并逐步完善包括城乡总体规划，专业、专项规划数据库和资源共享平台，供全县各级政府及有关部门查询、使用。
（四）增强规划严肃性。随着城镇化进程不断加快，增强城乡规划的严肃性已经刻不容缓。一是强化规划过程的民主性。要建立健全公众参与机制，鼓励公众参与规划，要广泛听取和征集群众、专家以及社会各界对城乡规划的意见建议，确保规划更接地气，更符合人民群众利益。严格执行规划成果公示制度，让广大市民知晓规划、支持规划、监督规划。二是强化规划体系的科学性。规划要体现人本性和前瞻性，在基础设施建设、生态环境保护、产业结构布局等方面突出服务群众功能，规划既要立足当前，又要预见未来，给未来发展留足空间。三是强化规划实施的法定性。规划一经依法批准就具有法律效力，任何单位和个人未经法定程序不得修改。要不断健全和完善规划管理体制和工作机制，强化规划管控，防止规划执行的随意性，减少规划执行中的偏差。四是强化规划执法的有效性。要充实壮大监管队伍，进一步加强规划执行情况的督查工作，转变工作作风，深入一线、深入现场及时发现纠正规划实施中存在的问题，将违法行为尽可能消除在萌芽状态，坚持“违法必究”的原则，对违反规划的行为，严肃查处，坚决纠正。